“新闻官司”个案评析

报刊发行市场究竟谁说了算？

魏永征

刊<检察日报>2001年5月23日

    张家口阳光报业公司因开展报刊征订业务，被当地邮政局指为超越营业执照规定“零售”的经营范围，破坏邮发报刊市场秩序，予以行政处罚，引起争议，上月下旬为此举行了听证会，媒体多有报道。争议焦点，涉及经营者可否同时又是处罚者、邮发报刊由邮政企业专营有无法律依据、报刊零售包括不包括征订等，尚不知结局如何。
    这里提一个问题：报刊发行市场的管理者主要应该是哪个部门？根据我国现行法制，主要应该是国家的出版管理部门，也就是国务院属下的新闻出版署（上月刚刚更名为新闻出版总署）和各地的新闻出版局。新闻出版署成立之时，国务院规定它的职责之一就是会同有关部门管理书报刊市场。这里说的有关部门，主要是工商管理部门。1997年颁布的行政法规《出版管理条例》，目前是书报刊发行最主要的法律规范。“条例” 把出版物发行分为总发行、批发和零售三档，有不同的市场准入条件；从事书报刊等出版物发行业务，必须先经不同等级的出版管理部门批准，然后向工商部门领取营业执照。新闻出版署还在前年发布《出版物市场管理暂行规定》，是为部门规章，其中对总发行、批发和零售作了界定。批发和零售的主要区别是销售对象：批发是指向出版物发行单位销售出版物的经营行为，零售（包括投递）是指直接向用户或读者销售出版物的经营行为。照此说来，报刊征订是直接向读者销售、投递的，应该归于零售的范畴。这个规章还规定超越范围经营的，零售单位从事批发的，等等，由出版部门予以处罚。
    邮政部门是不是有拥有管理报刊发行市场的权限，我不敢肯定说。我只知道《邮政法》规定邮政部门“管理邮政工作”。我想其含义是，比方邮政企业从事邮发报刊，这就是一项邮政工作，邮政部门就要管好属下的企业依照法律和同报刊社的合同做好这项工作；但如果报刊社违约，在邮发之外再开辟别的发行渠道，就显然不是邮政部门的管理权力所及。（管理权还不等于处罚权，比如信件寄递由邮政专营，而对侵犯专营的行为，按《邮政法》规定，执行处罚的并不是邮政部门，而是工商部门。）《邮政法》颁布于80年代，那时还没有报刊发行市场。也许后来会有一些法规、规章之类授权邮政部门去管理和处罚那些从事报刊零售的个体户，就象张家口邮政局处罚阳光公司的依据就是当地的一个政府规章，文件太多，不及细查。
    在阳光公司案的全过程中，对报刊市场有主管之权责的出版部门却不发一词。这还可以理解为与邮政部门同是政府部门，有所不便。而争议的双方，却也毫不理会规范报刊发行市场的那些主要法律文件，仿佛世界上根本没有这些条文似的。这是不是有些奇怪呢？
    这是因为，现在传媒领域的法律规范位阶太低。在大多数专门领域，是以法律规定基本原则，以行政法规规定实施细则，邮政正是这样；而在传媒领域，却是以行政法规规定基本原则，以部门规章规定实施细则。行政法规是规范不同部门的行政工作的，《出版管理条例》是出版部门行使职权的规范，它管不了邮政部门同发行单位发生的争议，他们自有邮政法的一套规范。至于规章，效力就更有限了。就象“阳光案”的争议焦点零售是否包括征订，真要打起官司来，《出版物市场管理暂行规定》的说法是否有效，还不一定呢。这就容易造成政出多门，不是不同部门的规定发生冲突，“依法打架”，就是出现法律空白，无章可循。
    随着传媒业走向产业化，这类利益冲突会越来越多，传媒领域法制不健全的缺陷将会越来越突出。我们处在“入世”的门槛上，传媒法制建设已经十分紧迫了。

E-mail:wheiyzh@yahoo.com